法律法規(guī)Laws and regulations
提升專業(yè)水準(zhǔn)服務(wù)PPP項(xiàng)目全過程
作者： 時(shí)間：2017-03-04
《PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》（下稱“《操作指引》”）的出臺，為評估行業(yè)積極開展PPP項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)提出了具體的指導(dǎo)性意見，有利于指導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為，維護(hù)各方合法權(quán)益，促進(jìn)評估行業(yè)為PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施與推廣做出積極的貢獻(xiàn)。
在PPP項(xiàng)目全生命周期中，評估機(jī)構(gòu)在不同階段都可以提供多項(xiàng)咨詢或評估服務(wù)，如項(xiàng)目篩選、實(shí)施方案編制、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證、盡職調(diào)查、中期評估、績效評價(jià)及資產(chǎn)評估等。在各項(xiàng)服務(wù)中，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)在遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目自身的特性，參考《操作指引》中的有關(guān)內(nèi)容來規(guī)范執(zhí)業(yè)。
項(xiàng)目篩選過程中的主要關(guān)注點(diǎn)
一是項(xiàng)目參與主體。應(yīng)從政府和社會資本兩方面考察，至少一方為公共機(jī)構(gòu)。
必須知曉，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)不屬于社會資本。
二是項(xiàng)目所屬的領(lǐng)域。PPP項(xiàng)目必須是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域。
三是要明確項(xiàng)目公共需求。應(yīng)利用專業(yè)優(yōu)勢，對項(xiàng)目需求從國家宏觀政策、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、類似項(xiàng)目歷史數(shù)據(jù)等方面調(diào)研分析，合理研判需求穩(wěn)定性。
四是關(guān)注項(xiàng)目合作期限及回報(bào)機(jī)制。
合作期限、回報(bào)機(jī)制、投資規(guī)模等應(yīng)滿足一定要求。回報(bào)機(jī)制根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)保證社會資本的合理報(bào)酬。價(jià)格調(diào)整機(jī)制應(yīng)相對靈活。同時(shí)政府和社會資本在項(xiàng)目中建立長期穩(wěn)定合作伙伴關(guān)系，雙方各盡其責(zé)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)通常能有效識別并在政府和社會資本間合理分配。
實(shí)施方案的編制要點(diǎn)
一是編制方案前應(yīng)對項(xiàng)目深入了解。
包括熟悉相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度及政策，與運(yùn)營相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的資料，與建設(shè)相關(guān)的技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，與建設(shè)內(nèi)容相關(guān)的規(guī)劃資料以及關(guān)于項(xiàng)目立項(xiàng)審批、批復(fù)等文件。還應(yīng)收集與查閱可研報(bào)告及相關(guān)評價(jià)分析報(bào)告、項(xiàng)目識別階段的物有所值評價(jià)報(bào)告與財(cái)政承受能力論證報(bào)告等。
二是方案內(nèi)容要全面。通常包括概況、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式、財(cái)務(wù)測算等。
三是方案要有可操作性。
四是風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)合理。在PPP模式下，政府主要關(guān)注財(cái)政績效和公共需求的質(zhì)量，社會資本主要關(guān)注項(xiàng)目資本回報(bào)率，兩者風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益訴求不同。評估機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循最優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配原則、風(fēng)險(xiǎn)與收益對等原則、可承擔(dān)性原則、動態(tài)性原則、可操作性原則、全面性原則等。
五是評估機(jī)構(gòu)要發(fā)揮自身優(yōu)勢，做好財(cái)務(wù)測算。準(zhǔn)確進(jìn)行財(cái)務(wù)測算，需要專業(yè)人員擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識。就這一點(diǎn)來說，評估行業(yè)擁有絕對的優(yōu)勢。測算過程中，要把握數(shù)據(jù)來源真實(shí)性和可靠性，對重要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和參數(shù)從不同方面進(jìn)行審查核實(shí)，避免盲目性和片面性。還應(yīng)分析某些不確定因素對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和參數(shù)的影響，根據(jù)全生命周期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，充分考慮對項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益影響大的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和參數(shù)的變動趨勢，保證準(zhǔn)確性。
物有所值評價(jià)及財(cái)政承受能力論證的要點(diǎn)
《操作指引》指出執(zhí)行物有所值評價(jià)中，應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目全過程都符合物有所值，每個(gè)階段都應(yīng)進(jìn)行物有所值評價(jià)。
物有所值評價(jià)包含定性評價(jià)和定量評價(jià)。定性評價(jià)主要關(guān)注項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是否合理分配，供給質(zhì)量和運(yùn)營效率是否提高，是否有助于降低全生命周期成本，是否有助于激勵(lì)社會資本創(chuàng)新等。定量評價(jià)的難點(diǎn)是缺少公共部門比較值數(shù)據(jù)，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分利用數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)分析處理的能力做好物有所值定量評價(jià)工作。
財(cái)政承受能力論證包括財(cái)政支出能力評估及行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估。財(cái)政承受能力論證是政府履行PPP合同義務(wù)的保障，有利于提高政府財(cái)政支出管理水平，降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)，吸引更多社會資本參加。財(cái)政支出能力評估的難點(diǎn)是對政府支出責(zé)任的合理測算及對政府現(xiàn)有負(fù)債的甄別，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)借助豐富經(jīng)驗(yàn)全面識別不同合作模式下政府的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等責(zé)任，根據(jù)實(shí)施方案測算支出責(zé)任。
盡職調(diào)查的必要性與要點(diǎn)
盡職調(diào)查一般包括對新建項(xiàng)目、存量項(xiàng)目和社會資本的盡職調(diào)查，是保障項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。新建項(xiàng)目盡職調(diào)查通常包括基本情況、背景、所在區(qū)域環(huán)境、實(shí)施可行性、實(shí)施主要內(nèi)容、可融資性、市場調(diào)查及現(xiàn)金流測算、付費(fèi)機(jī)制及價(jià)格調(diào)整機(jī)制、相關(guān)配套安排、退出機(jī)制、可能面臨風(fēng)險(xiǎn)等；存量項(xiàng)目則還應(yīng)包括進(jìn)展情況、歷史投資及運(yùn)營情況、可整合性和銜接風(fēng)險(xiǎn)等。社會資本盡職調(diào)查包括經(jīng)營業(yè)績、財(cái)務(wù)狀況、管理能力、管理團(tuán)隊(duì)穩(wěn)定性、投資偏好、資金實(shí)力、運(yùn)營能力、項(xiàng)目訴求等。
中期評估及績效評價(jià)主要關(guān)注點(diǎn)
項(xiàng)目評價(jià)一般包括中期評估、績效評價(jià)和項(xiàng)目后評價(jià)?？冃繕?biāo)設(shè)置必須體現(xiàn)政府和公共產(chǎn)品或服務(wù)需求及運(yùn)營效率。
評估機(jī)構(gòu)制定實(shí)施方案或開展中期評估或績效評價(jià)前，應(yīng)配合項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府方編制項(xiàng)目績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)通常包括：預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)，包括提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效目標(biāo)及達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出的成本和資源等；預(yù)期效果目標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等；衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和相關(guān)方滿意程度方面的績效評價(jià)指標(biāo)；實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的保障制度、措施和工作計(jì)劃及項(xiàng)目管理內(nèi)容和相應(yīng)目標(biāo)要求等。
中期評估主要內(nèi)容包括運(yùn)行情況，該階段為完成績效目標(biāo)所需資源成本消耗、項(xiàng)目管理及其完成情況和預(yù)期產(chǎn)出、效果等目標(biāo)完成進(jìn)度等；合同履約狀況，項(xiàng)目是否按合同約定完成既定目標(biāo)等。
績效評價(jià)一般由確定評價(jià)目的、設(shè)計(jì)評價(jià)指標(biāo)、制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、收集評價(jià)材料、分析評價(jià)數(shù)據(jù)、編制評價(jià)報(bào)告等組成。應(yīng)根據(jù)目標(biāo)設(shè)置評價(jià)指標(biāo)。建設(shè)完成后的績效評價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際績效與合同約定績效的比較；移交后的績效評價(jià)，主要考核項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性等。
在項(xiàng)目執(zhí)行階段及移交階段，通常需進(jìn)行中期評估和績效評價(jià)。從整體看，通常在移交階段進(jìn)行績效評價(jià)，在執(zhí)行階段進(jìn)行中期評估。但在實(shí)務(wù)中，通常會在執(zhí)行階段就項(xiàng)目某一階段提供績效評價(jià)。而項(xiàng)目績效目標(biāo)是開展中期評估及績效評價(jià)中設(shè)置指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。因此開展中期評估時(shí)，應(yīng)參考《操作指引》第六章第一節(jié)和第二節(jié)要求，開展整體績效評價(jià)或某一階段績效評價(jià)時(shí)，盡量參考第一節(jié)和第三節(jié)內(nèi)容。
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